Azad Jammu & Kashmir siết thực phẩm: Cơ quan Thực phẩm AJK báo cáo trước Thủ hiến, chỉ đạo trấn áp thực phẩm pha tạp

Tại Muzaffarabad, cuộc họp của Sở Thực phẩm do Thủ hiến Azad Jammu & Kashmir Iftikhar Gilani chủ trì đã đặt hoạt động của Cơ quan Thực phẩm AJK lên bàn rà soát. Tham dự có Tổng thư ký Sardar Adnan Khurshid và Thư ký Thực phẩm Shahid Ayub. Người trình bày báo cáo chính là Tổng cục trưởng Cơ quan Thực phẩm AJK, ông Abdul Hameed Kiani. Nội dung xoay quanh hai mảng: thực phẩm pha tạp và thực phẩm không đạt chuẩn. Sau khi nghe báo cáo, Thủ hiến đưa ra chỉ đạo siết chặt thực thi pháp luật trên toàn địa bàn, với danh sách đối tượng bị nhắm tới gồm chợ, cửa hàng, khách sạn, nhà hàng, lò bánh mì và các cửa hàng sữa. Đó là gần như toàn bộ những gì bản tin nguồn cung cấp. Không con số. Không ngày tháng cụ thể. Không tên một cơ sở nào bị xử lý. Không mức phạt. Không số lượt kiểm tra. Không tỷ lệ mẫu đạt chuẩn. Với một bản tin về thực thi pháp luật, sự vắng mặt của dữ liệu không phải chi tiết nhỏ. Nó tự nó là dữ liệu. Bối cảnh cần thiết để đọc bản tin này cho đúng: Azad Jammu & Kashmir là vùng lãnh thổ có chính quyền tự quản riêng, hệ thống bộ máy riêng, và các cơ quan chuyên ngành vận hành song song với hệ thống của Pakistan. Sở Thực phẩm ở đây không phải một phòng ban nhỏ. Nó là cơ quan cấp tỉnh có quyền thanh tra, xử phạt và đình chỉ hoạt động của cơ sở kinh doanh thực phẩm. Cơ quan Thực phẩm AJK đứng dưới quyền điều phối của Sở này, và Tổng cục trưởng là người chịu trách nhiệm báo cáo trực tiếp lên cấp chính trị cao nhất. Việc một Thủ hiến trực tiếp chủ trì cuộc họp về an toàn thực phẩm, thay vì để Thư ký Thực phẩm xử lý nội bộ, là một tín hiệu. Nó cho thấy vấn đề đã vượt khỏi phạm vi hành chính thường ngày và bước vào vùng nhạy cảm về chính trị. Ở Nam Á nói chung, an toàn thực phẩm không chỉ là câu chuyện y tế công cộng. Nó là câu chuyện giá cả, sinh kế, và trật tự thị trường. Điểm so sánh gần nhất là Cơ quan Thực phẩm Punjab, cơ quan được nhắc tới như một hình mẫu tham chiếu. Cơ quan này nổi lên như một thế lực thực thi có tiếng ở Pakistan, với chiến dịch truy quét cơ sở vi phạm, đóng cửa nhà hàng, tiêu hủy hàng giả và công bố danh sách công khai. Việc AJK nhìn sang Punjab cho thấy một logic rõ ràng: nếu mô hình Punjab tạo ra kết quả nhìn thấy được, thì áp lực học theo mô hình đó là có thật. Nhưng khoảng cách giữa hai nơi không nhỏ. Punjab có dân số lớn hơn nhiều lần, hạ tầng thanh tra dày hơn, và quan trọng nhất là ngân sách vận hành khác biệt. Một cơ quan thanh tra muốn hoạt động hiệu quả cần ba thứ: nhân lực đủ, phòng xét nghiệm đủ năng lực, và quy trình xử lý vi phạm đủ nhanh để hình phạt có sức răn đe. Thiếu một trong ba, mọi chiến dịch chỉ còn là nghi thức. Nội dung chỉ đạo của Thủ hiến nhắm vào một dải rộng các cơ sở. Chợ là nơi hàng hóa luân chuyển và khó truy xuất nguồn gốc nhất. Cửa hàng là mắt xích bán lẻ phân tán. Khách sạn và nhà hàng là nơi kiểm soát được nhưng chi phí tuân thủ cao. Lò bánh mì là khu vực nhạy cảm vì liên quan tới nguyên liệu đầu vào. Các cửa hàng sữa là điểm nóng kinh điển của gian lận trên toàn khu vực Nam Á, do sữa là mặt hàng có giá trị cao, dễ pha loãng và khó phát hiện bằng mắt thường. Việc đưa từng nhóm cơ sở vào cùng một chỉ đạo không phải ngẫu nhiên. Nó phản ánh một thực tế về cấu trúc chuỗi cung ứng: gian lận thực phẩm hiếm khi xảy ra ở một điểm duy nhất. Nó di chuyển dọc chuỗi. Nguyên liệu bị pha ở khâu sơ chế, hàng kém chất lượng được đẩy qua khâu trung chuyển, và chỉ lộ ra ở khâu bán lẻ. Nếu cơ quan chức năng chỉ chặn ở khâu bán lẻ, nguồn gian lận sẽ tái xuất hiện ở điểm khác trong vòng vài tuần. Đây là điểm mà phần lớn các chiến dịch thực thi thực phẩm thất bại. Họ đo thành tích bằng số cơ sở bị kiểm tra, số vụ xử phạt, số hàng tiêu hủy. Không ai đo bằng mức giảm thực tế của hành vi gian lận ở khâu gốc. Kết quả là các chỉ số đẹp lên trong khi vấn đề chỉ đổi địa chỉ. Một bản tin không nêu ngày tháng, không nêu số liệu, và không nêu tên cơ sở vi phạm cần được đọc với mức độ thận trọng tương ứng. Trong công tác thông tin, đôi khi sự im lặng có chủ đích. Nêu tên cơ sở vi phạm tạo ra hệ quả pháp lý và hệ quả chính trị. Nêu con số tạo ra thước đo để so sánh, và thước đo thì có thể bị dùng để đánh giá ngược lại chính cơ quan thực thi. Một cơ quan chưa sẵn sàng công bố dữ liệu thường là cơ quan chưa chắc chắn về dữ liệu của mình. Có một thực tế khác mà bản tin chạm tới nhưng không nói ra. Thực phẩm không đạt chuẩn và thực phẩm pha tạp có hai nguyên nhân hoàn toàn khác nhau. Nguyên nhân thứ nhất là gian lận có chủ đích: người bán pha loãng, trộn tạp chất, dùng nguyên liệu rẻ hơn để tăng biên lợi nhuận. Nguyên nhân thứ hai là sự thiếu hiểu biết hoặc thiếu hạ tầng: bảo quản sai cách, không có kho lạnh, vận chuyển quá lâu, quy trình sơ chế lạc hậu. Hai nguyên nhân này đòi hỏi hai công cụ khác nhau. Gian lận cần trừng phạt. Thiếu hạ tầng cần hỗ trợ. Nếu gộp cả hai vào một chiến dịch truy quét duy nhất, kết quả là người nghèo bị phạt vì nghèo, còn người gian lận có vốn thì tìm được cách lách qua đợt kiểm tra. Đây là điểm mù lớn nhất của mô hình thực thi thuần túy. Xử phạt làm tăng chi phí tuân thủ. Chi phí đó, trong một thị trường mà người mua nhạy cảm với giá, không biến mất. Nó được chuyển thành hai dạng: hoặc giá bán lẻ tăng, hoặc chất lượng giảm ở những khâu khó kiểm soát hơn. Cả hai kết cục đều không nằm trong báo cáo của cơ quan chức năng. Một câu hỏi khác cũng cần đặt ra: ai trả tiền cho hạ tầng an toàn thực phẩm? Phòng xét nghiệm, thiết bị kiểm định, nhân viên được đào tạo, hệ thống truy xuất nguồn gốc — tất cả đều cần ngân sách. Nếu ngân sách không tăng tương ứng với quy mô chiến dịch, thì chiến dịch sẽ tự triệt tiêu sau vài tháng. Đây là mô thức đã lặp lại ở nhiều nơi: một đợt truy quét lớn, vài tuần đầu hiệu quả rõ rệt, sau đó nguội dần khi nguồn lực cạn và sự chú ý của công chúng chuyển sang vấn đề khác. Vai trò của Tổng cục trưởng Abdul Hameed Kiani trong cuộc họp này là vai trò kỹ thuật. Ông là người trình bày thực trạng, không phải người ra quyết định chính trị. Điều đó có nghĩa là chất lượng của báo cáo phụ thuộc hoàn toàn vào chất lượng dữ liệu thu thập ở cấp dưới. Nếu dữ liệu được thu thập bởi các đội thanh tra có động cơ báo cáo thành tích tốt, thì báo cáo lên Thủ hiến sẽ phản ánh thành tích, không phản ánh thực trạng. Với kinh nghiệm nhiều năm theo dõi các cơ quan quản lý chịu áp lực chính trị, tôi luôn kiểm tra một thứ trước tiên: cơ quan đó có công bố dữ liệu thô hay không. Nếu chỉ công bố kết luận, đó là dấu hiệu dữ liệu thô không ủng hộ kết luận. Nếu công bố đầy đủ, bao gồm cả các vụ không tìm thấy vi phạm, đó là dấu hiệu quy trình đang vận hành thực chất. Trong trường hợp AJK, bản tin không cho phép đánh giá theo tiêu chí đó, vì bản tin không nêu dữ liệu nào cả. Đó là giới hạn của nguồn, không phải kết luận về cơ quan. Cần phân biệt rõ hai điều này. Điều có thể nói chắc chắn là về mặt cấu trúc. Một cuộc họp cấp Thủ hiến về an toàn thực phẩm, có Tổng thư ký và Thư ký Thực phẩm tham dự, là một cuộc họp có trọng lượng. Nó tạo ra một bản ghi hành chính. Sau cuộc họp, các cơ quan cấp dưới sẽ có nghĩa vụ báo cáo tiến độ. Nghĩa vụ báo cáo đó, dù không đảm bảo kết quả, vẫn tạo ra áp lực vận hành. Trong các hệ thống hành chính, áp lực vận hành là công cụ thật, dù yếu. Bước tiếp theo hợp lý sẽ là gì? Trước tiên là thành lập hoặc củng cố các đội thanh tra lưu động. Sau đó là công bố kết quả xử lý theo định kỳ. Sau đó nữa là xây dựng cơ chế khiếu nại cho người tiêu dùng. Nấc thang này quan trọng, vì mỗi nấc đòi hỏi một loại năng lực khác nhau. Thanh tra lưu động cần người và xe. Công bố định kỳ cần hệ thống dữ liệu. Cơ chế khiếu nại cần quy trình tiếp nhận và phản hồi, cùng với sự bảo vệ cho người tố giác. Nấc cuối cùng là nấc khó nhất và cũng là nấc quyết định. Một cơ quan thực thi không có kênh khiếu nại hiệu quả sẽ chỉ phát hiện được những vi phạm mà đội thanh tra tình cờ đi qua. Còn một cơ quan có kênh khiếu nại hoạt động sẽ có hàng nghìn mắt cảm biến phân tán khắp thị trường. Sữa là ví dụ rõ nhất. Gian lận sữa khó phát hiện bằng quan sát thường. Người tiêu dùng cuối cùng thường không có công cụ để biết mình mua phải hàng pha loãng hay không cho tới khi chất lượng thể hiện rõ. Nếu không có kênh khiếu nại và xét nghiệm nhanh, mọi chiến dịch nhắm vào các cửa hàng sữa sẽ chỉ dừng ở mức kiểm tra hình thức. Cùng lúc, cần nhận diện một rủi ro ngược. Nếu cơ quan chức năng đóng cửa ồ ạt các cơ sở nhỏ vì lỗi kỹ thuật, nguồn cung sẽ co lại. Nguồn cung co lại đẩy giá lên. Giá lên tạo động cơ mạnh hơn cho hoạt động gian lận không chính thức. Đây là vòng xoáy mà nhiều chiến dịch thực thi tốt về mặt truyền thông nhưng thất bại về mặt kết quả dài hạn. Để tránh vòng xoáy đó, thiết kế chính sách phải phân tầng. Cơ sở lớn, có năng lực tài chính, vi phạm thì phải chịu hình phạt nặng. Cơ sở nhỏ, vi phạm do thiếu hiểu biết, cần được hướng dẫn và cho thời hạn khắc phục. Sự phân tầng này không phải nhân nhượng. Nó là điều kiện để chiến dịch duy trì được sự ủng hộ của chính những người hành nghề hợp pháp. Một điểm nữa cần nói rõ, vì nó thường bị bỏ qua trong các bản tin chính thức. Thực phẩm không đạt chuẩn không phải hiện tượng riêng của một vùng. Đây là vấn đề cấu trúc ở phần lớn các nền kinh tế đang phát triển, nơi khu vực phi chính thức chiếm tỷ trọng lớn trong bán lẻ thực phẩm. Ở khu vực phi chính thức, đăng ký kinh doanh thấp, truy xuất nguồn gốc yếu, và chi phí kiểm tra trên mỗi cơ sở cao. Đó là lý do tại sao các cơ quan quản lý luôn có xu hướng tập trung vào các cơ sở dễ nhìn thấy, dễ tiếp cận, và dễ tạo ra con số. Điều này không có nghĩa chiến dịch là vô nghĩa. Nó có nghĩa là cần đánh giá chiến dịch theo đúng thước đo của nó. Nếu thước đo là số cơ sở bị xử lý, chiến dịch sẽ luôn thành công. Nếu thước đo là mức giảm thực tế của hành vi gian lận ở khâu gốc, câu trả lời sẽ khác và cần nhiều thời gian hơn để xác định. Với AJK, cột mốc đáng theo dõi không phải cuộc họp này. Cột mốc đáng theo dõi là lần công bố dữ liệu đầu tiên sau cuộc họp. Bản tin tiếp theo sẽ trả lời được câu hỏi quan trọng hơn: đây là một cuộc họp tạo ra chỉ đạo, hay một cuộc họp tạo ra bộ máy. Hai kết cục này khác nhau hoàn toàn. Một chỉ đạo sẽ được thực hiện trong vài tuần, tạo ra một đợt kiểm tra, rồi lắng xuống. Một bộ máy sẽ tạo ra các quy trình, dữ liệu, và cuối cùng là kỳ vọng của thị trường rằng vi phạm sẽ bị phát hiện với xác suất đủ cao để không đáng để thử. Sự khác biệt giữa hai kết cục này không nằm ở quyết tâm chính trị công bố tại cuộc họp. Nó nằm ở ngân sách, nhân sự và dữ liệu — ba thứ không xuất hiện trong bản tin, và cũng không xuất hiện trong bất kỳ thông cáo nào của chính quyền ở giai đoạn này. Theo dõi một cơ quan quản lý qua nhiều năm cho thấy một mô thức ổn định. Giai đoạn đầu luôn có tuyên bố mạnh. Giai đoạn hai luôn có đợt truy quét mẫu. Giai đoạn ba mới là giai đoạn quyết định, khi đợt truy quét đầu tiên kết thúc và không còn ai chú ý. Nếu cơ quan vẫn tiếp tục kiểm tra ở giai đoạn ba, đó là cơ quan thật. Nếu không, đó là cơ quan chỉ biết vận hành dưới ánh đèn. Với người tiêu dùng ở Azad Jammu & Kashmir, câu hỏi thực dụng hơn cả là câu hỏi về khả năng truy xuất. Khi mua một lít sữa, người mua có cách nào xác định nguồn gốc hay không? Khi ăn tại một nhà hàng, có bảng công khai kết quả kiểm tra gần nhất hay không? Khi phát hiện vấn đề, có nơi để báo và có phản hồi hay không? Nếu ba câu hỏi đó chưa có câu trả lời, mọi cuộc họp ở cấp cao nhất vẫn chưa chạm tới điểm mà nó cần chạm tới. Và trong trường hợp đó, kết quả không được đo bằng số vụ bị xử lý, mà bằng số vụ không cần phải xử lý vì đã không xảy ra.